Argentina y la sindicalización policial: un derecho postergado

En la Argentina, los integrantes de las fuerzas policiales son trabajadores del Estado. Cumplen horarios, reciben una remuneración, están sujetos a una estructura jerárquica, tienen obligaciones profesionales y disciplinarias, y dependen de decisiones administrativas que afectan sus salarios, sus condiciones de trabajo, sus licencias, sus carreras y su futuro previsional.

El problema de fondo: policías que trabajan, pero no pueden organizarse sindicalmente

Sin embargo, cuando se trata de una de las herramientas fundamentales para defender colectivamente esos intereses, aparece una diferencia sustancial respecto de otros sectores laborales: el acceso a una organización sindical reconocida legalmente.

La paradoja es evidente. El Estado exige al policía una responsabilidad extraordinaria, una disponibilidad que muchas veces excede la jornada ordinaria y una subordinación rigurosa a la cadena de mando. Pero esa misma subordinación se invoca para justificar que no disponga de una representación sindical con capacidad institucional para defender sus intereses profesionales.

La pregunta, entonces, no debería ser si el policía merece un régimen laboral idéntico al de cualquier otro trabajador. Su función tiene particularidades indiscutibles. La pregunta verdaderamente importante es otra: ¿esas particularidades justifican limitar determinadas formas de acción sindical o justifican eliminar, en la práctica, la posibilidad de organización colectiva?

No son dos cosas equivalentes.

La primera supone regular un derecho atendiendo a la naturaleza de la función. La segunda supone aceptar que una categoría de trabajadores permanezca sin una herramienta de representación reconocida por el Estado.

Mi opinión es que la Argentina debería superar esa situación mediante una legislación específica que reconozca la organización sindical policial y establezca, al mismo tiempo, límites claros para proteger la continuidad del servicio de seguridad.

La Constitución Nacional: un derecho que obliga a discutir la exclusión

El punto de partida es el artículo 14 bis de la Constitución Nacional. Su texto garantiza la protección del trabajo, las condiciones dignas y equitativas de labor, la estabilidad del empleado público y la organización sindical libre y democrática.

La redacción constitucional utiliza expresiones amplias: «el trabajo en sus diversas formas» y «al trabajador». No menciona una exclusión policial expresa dentro de ese artículo.

También es relevante el artículo 14, que reconoce el derecho de asociarse con fines útiles, y el artículo 28, que impide que las leyes reglamentarias alteren los principios, derechos y garantías constitucionales.

Desde una perspectiva favorable a la sindicalización, estos principios ofrecen fundamentos importantes:

• El personal policial no deja de ser trabajador por integrar una institución de seguridad.
• Su condición de empleado público no elimina automáticamente sus derechos fundamentales.
• La disciplina jerárquica no es, por sí misma, incompatible con toda forma de representación colectiva.
• La existencia de restricciones especiales no debería confundirse automáticamente con la desaparición de cualquier posibilidad de organización.

Ahora bien, para que el análisis sea jurídicamente serio, hay que reconocer también el otro lado de la cuestión.

La Constitución no puede interpretarse aisladamente de los tratados internacionales que admiten restricciones específicas para las fuerzas policiales y militares. Precisamente allí se encuentra uno de los principales argumentos utilizados para negar el reconocimiento sindical.

Por eso, no sería correcto afirmar que el artículo 14 bis resuelve por sí solo la controversia en favor de los policías. Existe una disputa jurídica real, con antecedentes judiciales concretos.

Pero tampoco resulta satisfactorio utilizar esa controversia como justificación para perpetuar indefinidamente la ausencia de una regulación que defina el alcance de los derechos del personal policial.

La Constitución establece el punto de partida; la legislación debe resolver cómo hacer compatibles los derechos laborales con las obligaciones específicas de la función policial.

l Convenio 87 de la OIT: la clave jurídica que suele omitirse

El Convenio 87, De la Organización Internacional del Trabajo (OIT) relativo a la libertad sindical y a la protección del derecho de sindicación, es uno de los instrumentos internacionales centrales para analizar esta controversia. Argentina lo ha ratificado.

El artículo 2 del Convenio 87 reconoce a los trabajadores y empleadores, sin distinción, el derecho a constituir organizaciones y afiliarse a ellas, con la sola condición de observar sus estatutos.

Pero el artículo 9 introduce una salvedad decisiva: establece que la legislación nacional debe determinar hasta qué punto se aplicarán las garantías del Convenio a las fuerzas armadas y a la policía.

Esta disposición merece una lectura cuidadosa porque permite comprender tanto el argumento estatal como la posición favorable a una regulación sindical.

¿Qué significa?

Significa que el Convenio 87 no impone a todos los países una obligación idéntica de reconocer sindicatos policiales sin restricciones. Les deja un margen para determinar el alcance de ese derecho.

Pero de allí no se desprende que la sindicalización policial sea intrínsecamente incompatible con el derecho internacional, ni que todos los Estados deban prohibirla.

El propio marco internacional contempla que cada país determine cómo se ejercerán esas garantías.

Y aquí aparece una cuestión fundamental para la Argentina: si existe un régimen especial para el personal policial, ¿por qué no establecer de manera expresa, democrática y transparente qué derechos se reconocen, cuáles se limitan y qué mecanismos de representación se permiten?

La ausencia de una solución legislativa integral mantiene abierta una controversia que afecta tanto a los trabajadores policiales como a la administración pública.

¿La OIT le ordenó a la Argentina reconocer sindicatos policiales?

En el caso 2240, referido a denuncias presentadas por organizaciones policiales argentinas, el Comité de Libertad Sindical examinó, entre otros asuntos, el rechazo de solicitudes de inscripción sindical y alegaciones de represalias contra representantes de los trabajadores. El informe definitivo fue publicado en noviembre de 2003.

Sin embargo, no sería correcto afirmar, sin matices, que la OIT dictó una orden inequívoca para que la Argentina reconociera obligatoriamente la sindicalización policial. El artículo 9 del Convenio 87 concede a los Estados un margen específico de decisión.

La distinción es importante: una cosa es sostener que la OIT obliga a reconocer sindicatos policiales en cualquier circunstancia; otra, mucho más defendible, es reclamar que el Estado argentino aborde de forma seria la cuestión, determine normativamente el alcance de los derechos y evite que la falta de una solución clara prolongue un conflicto histórico.

El argumento más sólido a favor de una reforma no necesita atribuirle a la OIT una orden cuyo alcance no está demostrado. Se apoya en la libertad sindical, en la dignidad del trabajador y en la necesidad de que las restricciones sean claras, razonadas y compatibles con los compromisos internacionales del país.

El antecedente judicial decisivo: la Corte Suprema y el caso SIPOBA

11 de abril de 2017, la Corte Suprema de Justicia de la Nación resolvió una de las controversias más importantes sobre este asunto: el caso Sindicato Policial Buenos Aires c/ Ministerio de Trabajo s/ ley de asociaciones sindicales.

Por mayoría, los jueces Ricardo Lorenzetti, Elena Highton de Nolasco y Carlos Rosenkrantz confirmaron el rechazo de la inscripción gremial solicitada por SIPOBA. Consideraron que el derecho general a la sindicalización podía restringirse para el personal policial y que, en el caso bonaerense, la normativa provincial sustentaba esa limitación.

Pero hubo dos disidencias de enorme importancia jurídica: las de Juan Carlos Maqueda y Horacio Rosatti.

Maqueda sostuvo que los tratados internacionales contemplaban la posibilidad de sindicalización policial y que la restricción debía tener fundamento en una ley formal. Consideró que, al no existir una prohibición expresa de esa naturaleza en la ley provincial invocada, correspondía reconocer la inscripción sindical. También distinguió el reconocimiento de un sindicato del derecho de huelga, que consideró incompatible con el régimen policial.

La relevancia de esa disidencia no consiste en que haya cambiado el resultado judicial —no lo hizo—, sino en que demuestra que la cuestión admite interpretaciones constitucionales enfrentadas.

¿Qué significa este fallo para el debate nacional?

Significa que no alcanza con invocar genéricamente el artículo 14 bis para dar por resuelta la discusión. Existe un precedente de la Corte Suprema que respalda restricciones a la sindicalización policial cuando se cumplen determinadas condiciones normativas.

Pero también significa que el máximo tribunal no eliminó la posibilidad de discutir una regulación diferente. El debate sobre el alcance del derecho, las competencias provinciales y las garantías constitucionales continúa teniendo relevancia jurídica.

En 2021, la Corte volvió a aplicar esa doctrina en otra controversia sobre la sindicalización de personal policial y penitenciario bonaerense.

Mi valoración es que una decisión judicial puede resolver un litigio concreto, pero no reemplaza la responsabilidad política del Poder Legislativo de discutir un marco normativo adecuado.

El problema argentino no se resuelve eternizando la confrontación entre el Estado y los policías que reclaman representación. Se resuelve estableciendo reglas claras, con garantías para los trabajadores y para la sociedad.

No existe legislación policial alguna que prohíba la sindicalización policial

Este argumento es central para la posición favorable a la sindicalización, pero requiere una precisión.

No es lo mismo afirmar que no existe una ley provincial que diga literalmente «se prohíbe la sindicalización policial» que sostener que no existen normas que restrinjan las actividades gremiales.

Hay que distinguir tres situaciones:

1.    Prohibición expresa: una norma establece que el personal policial no puede participar en actividades gremiales.

2.    Restricción normativa indirecta: una ley establece deberes o incompatibilidades que luego se interpretan como impedimentos para la actividad sindical.

3.    Ausencia de una prohibición específica: no se encuentra una disposición expresa, pero las autoridades pueden invocar otras normas, reglamentos o interpretaciones judiciales para rechazar el reconocimiento sindical.

Esta distinción importa porque las restricciones argentinas no son uniformes.

Por ejemplo, el régimen de la Policía Federal Argentina contempla restricciones a las actividades gremiales en la Ley 21.965. En la provincia de Buenos Aires, la Ley 13.982 y su reglamentación fueron el fundamento de la posición adoptada por la Corte en el caso SIPOBA.

Lo que sí está documentado es que el propio Estado nacional ha reconocido reiteradamente, en resoluciones administrativas, que no existe un régimen integral que armonice la libertad sindical con las obligaciones específicas del personal policial. En noviembre de 2024, por ejemplo, la Secretaría de Trabajo rechazó una nueva solicitud de inscripción sindical policial y volvió a fundamentar su decisión en la ausencia de una regulación que habilitara esa modalidad de organización.

Aquí aparece, a mi juicio, una de las mayores debilidades del sistema.

Si el Estado considera que la sindicalización policial es incompatible con determinadas obligaciones del servicio, debería establecer claramente cuáles son esas incompatibilidades y qué formas de representación profesional resultan admisibles.

No es una solución satisfactoria que cada reclamo vuelva a chocar contra el mismo argumento general, sin que se desarrolle una política legislativa capaz de resolver el conflicto.

La falta de una regulación integral no equivale automáticamente a un derecho sindical irrestricto; pero tampoco constituye una política pública suficiente para resolver una controversia que lleva décadas abierta.

Brasil: un ejemplo importante, pero con una diferencia que no se debe ocultar

El marco brasileño distingue entre fuerzas policiales civiles y fuerzas de carácter militar.

Según la información jurídica recopilada por la OIT, la Policía Federal y las policías civiles brasileñas pueden constituir sindicatos y negociar colectivamente. En cambio, las policías militares estaduales están sujetas a restricciones constitucionales que les impiden sindicalizarse y ejercer la huelga.

or lo tanto, decir que «en Brasil los policías tienen sindicatos» es correcto si se especifica a qué cuerpos se hace referencia, pero no si se presenta como una autorización uniforme para todas las fuerzas policiales del país.

¿Qué demuestra el caso brasileño?

Demuestra que es posible diferenciar jurídicamente las funciones policiales y diseñar regímenes laborales distintos, sin necesidad de adoptar una única solución para todos los cuerpos.

También demuestra que la existencia de una organización sindical no elimina automáticamente las exigencias de disciplina institucional.

La pregunta que debe hacerse la Argentina es por qué no puede debatir, con sus propias particularidades federales, un modelo que distinga entre representación profesional, negociación de condiciones laborales, actividad operativa y medidas de fuerza.

stados Unidos: sindicatos policiales y negociación colectiva

Las organizaciones policiales tienen una presencia importante en las relaciones laborales del sector público, aunque los derechos varían según el estado y la jurisdicción.

En Estados Unidos existen organizaciones como la Fraternal Order of Police y la National Association of Police Organizations.

Estas entidades representan intereses profesionales, participan en debates legislativos y, según el régimen aplicable, intervienen en negociaciones colectivas sobre salarios y condiciones de empleo.

Un estudio académico sobre las organizaciones policiales estadounidenses señala que, de acuerdo con los datos analizados, alrededor de 55 % de los agentes policiales estaban afiliados a sindicatos en 2019. Es una cifra histórica, no una medición actualizada a 2026.

El sistema estadounidense tampoco es uniforme. Las condiciones de negociación, los asuntos negociables y las restricciones a las medidas de fuerza dependen de la legislación estatal y local. La negociación colectiva policial está extendida, pero no existe una regla idéntica para todo el país. 

Conferencia Legislativa

La lección para Argentina no es que deba copiar el modelo estadounidense sin modificaciones. Es que la representación laboral de los policías puede institucionalizarse y regularse, en lugar de tratarse como una incompatibilidad absoluta en cualquier circunstancia.

Naturalmente, el reconocimiento sindical tampoco garantiza por sí solo mejores resultados en todos los aspectos de la seguridad pública. La representación debe estar sometida a reglas de transparencia, responsabilidad y respeto por los derechos de la ciudadanía.

Europa: la sindicalización policial no es una rareza

En distintos países europeos existen sindicatos y asociaciones profesionales policiales reconocidos legalmente.

España, Alemania y Portugal ofrecen ejemplos relevantes, aunque los modelos de representación, negociación y acción colectiva no son idénticos.

En Portugal, por ejemplo, el reconocimiento legal de la sindicalización policial se produjo con una regulación específica en 2002. La experiencia portuguesa también muestra que reconocer el derecho no termina con todos los problemas: la fragmentación de las organizaciones y las dificultades de negociación han sido objeto de debate académico.

En términos generales, la comparación europea permite extraer una conclusión importante: la disciplina policial y la representación sindical no son necesariamente incompatibles; su compatibilidad depende de cómo se regulan los derechos, las obligaciones y los mecanismos de resolución de conflictos.

Eso no significa que todos los países europeos permitan huelgas policiales, ni que todos reconozcan idénticas facultades sindicales. Existen diferencias importantes y restricciones específicas.

Pero sí demuestra que la discusión argentina no tiene por qué quedar atrapada entre dos posiciones extremas: prohibición absoluta o libertad sindical sin límites.

Hay alternativas institucionales intermedias que merecen ser estudiadas.

El argumento de la disciplina: ¿por qué el Estado teme la sindicalización policial?

Para defender una reforma seria, también hay que examinar los argumentos de quienes se oponen a ella.

La posición estatal suele apoyarse en cuatro razones:

• La necesidad de preservar la cadena de mando.
• La continuidad del servicio de seguridad pública.
• La incompatibilidad de la huelga con una función esencial del Estado.
• El riesgo de que una organización sindical se transforme en un factor de presión política o de deliberación interna de la fuerza.

No son preocupaciones imaginarias. La policía ejerce funciones esenciales para la convivencia social, y una interrupción descontrolada de sus servicios puede tener consecuencias graves.

Pero de esas preocupaciones no se desprende necesariamente que la organización sindical deba estar prohibida en todas sus formas.

Una cosa es impedir una huelga que deje a la población sin protección. Otra es impedir que los trabajadores puedan organizarse para reclamar por sus salarios, sus jornadas, la seguridad laboral o las condiciones de su equipamiento.

Una cosa es preservar la autoridad legítima de los superiores. Otra es considerar que cualquier representación colectiva amenaza la jerarquía.

Y una cosa es evitar que una organización interfiera en decisiones operativas o disciplinarias legítimas. Otra es negar que los trabajadores puedan expresar institucionalmente sus reclamos profesionales.

La solución consiste en establecer límites proporcionados y verificables.

La disciplina no debe ser una excusa para suprimir derechos; los derechos tampoco deben utilizarse como excusa para desconocer la disciplina.

Esta es la base sobre la que, a mi entender, debería construirse cualquier modelo argentino de sindicalización policial.

¿Qué podría hacer la Argentina para salir de este estancamiento?

Mi propuesta sería avanzar hacia una ley específica de representación sindical policial, elaborada con participación de legisladores, especialistas en derecho constitucional y laboral, autoridades de seguridad y representantes de los trabajadores policiales.

Esa regulación debería contemplar, como mínimo, los siguientes puntos:

1. Reconocimiento de la organización sindical

Establecer un procedimiento claro de inscripción y reconocimiento de organizaciones integradas por personal policial, con requisitos objetivos de representatividad, democracia interna y transparencia financiera.

 2. Negociación de las condiciones laborales

Crear mecanismos institucionales para tratar salarios, jornadas, descansos, licencias, carrera profesional, salud laboral, equipamiento y prevención de riesgos.

 3. Protección de la continuidad del servicio

Establecer expresamente las restricciones necesarias para impedir que las acciones sindicales comprometan la prestación esencial de seguridad, con procedimientos de emergencia y garantías de cobertura.

4. Límites definidos por ley

Determinar qué actividades sindicales son compatibles con la función policial, qué restricciones se aplican y cuáles son sus fundamentos. Las limitaciones no deberían depender de decisiones arbitrarias ni de interpretaciones administrativas imprevisibles.

5. Mecanismos de resolución de conflictos

Incorporar instancias de mediación, conciliación y arbitraje que permitan resolver controversias laborales sin comprometer la seguridad de la población.

 ¿Y el derecho de huelga?

Este es uno de los puntos más delicados y conviene tratarlo por separado.

El reconocimiento de una organización sindical no implica necesariamente el reconocimiento del derecho de huelga. De hecho, la disidencia del juez Maqueda en el caso SIPOBA distinguió expresamente ambas cuestiones. 

Un modelo argentino podría reconocer el derecho a organizarse y negociar colectivamente, al mismo tiempo que establece una prohibición de huelga para el personal alcanzado por las restricciones legales aplicables.

Lo importante es que la prohibición de determinadas medidas de fuerza no se transforme automáticamente en la negación de toda representación laboral.

Si el Estado considera que los policías no pueden interrumpir sus servicios, debe asumir también la responsabilidad de ofrecer mecanismos eficaces para que sus reclamos sean escuchados y resueltos.

De lo contrario, se corre el riesgo de exigir obediencia sin construir canales institucionales suficientes para resolver los conflictos laborales.

Una cuestión democrática: ¿quién defiende al policía cuando el empleador es el Estado?

Este es, para mí, el núcleo político del problema.

En una relación laboral ordinaria, el trabajador y el empleador tienen intereses que pueden entrar en conflicto. El derecho laboral reconoce esa realidad y establece herramientas para que las partes negocien, discutan y resuelvan sus diferencias.

En el empleo policial, el Estado reúne una doble condición: es el empleador y, al mismo tiempo, la autoridad que establece las reglas disciplinarias, administra las carreras y ejerce potestades sobre sus agentes.

Esa concentración de funciones hace especialmente importante la existencia de procedimientos imparciales para tratar los reclamos laborales.

Por supuesto, los policías cuentan con derechos individuales, recursos administrativos y vías judiciales. No sería correcto afirmar que carecen de toda posibilidad de defensa.

Pero esos mecanismos no sustituyen necesariamente la función de una organización capaz de representar intereses colectivos, reunir reclamos comunes y negociar soluciones para un conjunto de trabajadores.

La diferencia es sustancial.

Un agente puede cuestionar individualmente una decisión administrativa. Una organización representativa puede identificar un problema que afecta a cientos o miles de agentes y promover una solución general.

Puede plantear, por ejemplo, cuestiones relacionadas con los descansos, los riesgos profesionales, la capacitación, las condiciones de trabajo o las remuneraciones.

También puede contribuir a que los conflictos se tramiten mediante procedimientos institucionales, en lugar de quedar librados a reclamos aislados o episodios de tensión.

Desde esta perspectiva, una organización sindical regulada no debería ser considerada necesariamente una amenaza para el Estado. También puede ser un instrumento para mejorar el diálogo entre las autoridades y el personal policial.

Mi opinión editorial: la Argentina debe dejar de postergar el debate

Después de examinar los argumentos constitucionales, los antecedentes judiciales, las normas de la OIT y las experiencias internacionales, mi conclusión es clara.

La Argentina necesita revisar su política sobre la representación sindical policial.

No porque las policías de Brasil, Estados Unidos o Europa tengan todas el mismo régimen. No porque el Convenio 87 obligue de manera automática a reconocer sindicatos policiales irrestrictos. Y tampoco porque el artículo 14 bis, por sí solo, resuelva una controversia que la Corte Suprema ya examinó.

La razón fundamental es otra: un Estado democrático debe ofrecer una respuesta legislativa clara, fundada y proporcionada a la cuestión de los derechos laborales de quienes integran sus propias fuerzas de seguridad.

La excepcionalidad de la función policial puede justificar limitaciones. Lo que no debería justificar es la perpetuación de una situación de indefinición, conflicto y rechazo sistemático sin una discusión legislativa integral.

El personal policial tiene responsabilidades que no son idénticas a las de otros trabajadores. Pero también enfrenta riesgos, exigencias, obligaciones y condiciones laborales que merecen una representación adecuada.

Reconocer esa realidad no significa debilitar la autoridad del Estado. Significa comprender que la autoridad democrática se fortalece cuando las reglas son claras, los derechos están definidos y los conflictos pueden resolverse institucionalmente.

La discusión tampoco debe plantearse como una confrontación entre los policías y la sociedad. La sociedad necesita fuerzas de seguridad profesionales, disciplinadas, capacitadas y sujetas a controles democráticos. Los trabajadores policiales necesitan condiciones laborales dignas y mecanismos efectivos para defender sus intereses.

Esos objetivos no son necesariamente contradictorios.

Por el contrario, un sistema de representación bien diseñado podría contribuir a una institución más profesional, con mejores canales de comunicación y procedimientos más previsibles para abordar los conflictos laborales.

Por eso, la respuesta no debería ser una sindicalización sin límites ni una prohibición asumida como dogma. Debería ser una regulación que reconozca la organización profesional y sindical, establezca restricciones justificadas y garantice que ningún reclamo laboral pueda poner en riesgo la seguridad de la población.

La democracia no se mide únicamente por los derechos que reconoce a quienes gobiernan, a quienes legislan o a quienes pueden ejercer libremente sus reclamos. También se mide por la capacidad de resolver los derechos controvertidos de quienes trabajan para el propio Estado.

Y allí es donde la Argentina todavía tiene una discusión pendiente.